关于《淄博市煤炭清洁利用监督管理条例（草案）》的说明

一、立法的必要性

煤炭清洁利用是国家能源战略的重要组成部分，也是治理大气污染的重要突破口。我市作为老工业城市，煤炭在一次能源消费中的占比较高且使用量大，单位面积燃煤强度居全省乃至全国前列。据统计，全市年耗煤约4500万吨，煤炭燃烧产生的污染物排放以及煤炭储存、装卸、加工和运输产生的扬尘污染，直接影响全市大气环境质量。

由于目前国家和省尚未对煤炭清洁利用监督管理进行专项立法，其他省市也没有成功的范例可供借鉴，我市于2014年8月15日颁布实施的《淄博市煤炭清洁利用监督管理办法》（以下简称《办法》），虽然在规范全市煤炭清洁利用，防治煤炭污染，改善大气环境质量等方面发挥了重要作用，但仍存在体制机制不够完善、基层执法力量薄弱、市场监管难度大等问题，需要以地方性法规的形式予以规范和解决。新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》和《山东省大气污染防治条例》相继颁布后，我市现行《办法》的部分规定与相关法律法规规定不一致，亟需地方立法予以衔接，并将近几年我市在煤炭清洁利用监督管理实践中的成熟经验和做法上升为法规制度，以适应当前和今后煤炭清洁利用监督管理的需要。

二、《条例草案》的起草过程

为做好煤炭清洁利用立法工作，自2015年底开始，市煤炭局对原《办法》的实施情况、立法需要解决的问题和拟采取的措施进行了详细的调研和总结。今年4月，市煤炭局成立了立法起草工作小组，进行《条例草案》的起草工作，并于6月底形成了《条例草案》的送审稿，提交市政府法制办。送审稿经市法制办审查修改后，征求了市、区县相关部门、煤炭生产经营企业、煤炭燃用单位的意见，并将征求意见稿在市煤炭局门户网站、市政府法制网、《淄博晚报》等媒体全文刊登，面向社会公开征求意见。草案起草和审查过程中，邀请了山东理工大学法学院、厦门大学法学院和能源学院、省煤炭工业局、省政府法制办、省人大法工委的专家对《条例草案》进行了论证。8月份，市煤炭局又会同市人大法工委、城环委、市法制办赴榆林、银川、兰州等地对清洁煤炭生产、煤炭经营企业监督管理、民用散煤治理等煤炭清洁利用监管的重点工作进行了调研，将几个城市的先进理念在《条例草案》中进行了吸收借鉴。9月份，市法制办以立法协调会的形式，再次征求了市编办、发改、经信、环保、工商、质监等部门的意见，根据各方面意见对草案再次作了修改，并组织了会签，形成了《条例草案》审议稿，并经市政府研究通过。

三、立法依据

起草《条例草案》主要依据《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《山东省大气污染防治条例》《煤炭经营监管办法》《商品煤质量管理暂行办法》等法律法规和规章，并参考了《国家发改委等七部门关于加强商品煤质量管理有关意见的通知》（发改能源〔2015〕2782号）、《山东省人民政府办公厅关于加快推进全省煤炭清洁高效利用工作的意见》（鲁政办发〔2016〕16号）、《市委办公厅市政府办公厅关于印发<淄博市绿动力提升工程实施意见>的通知》（淄办发〔2016〕4号）等文件。

四、需要说明的问题

《条例草案》共七章四十七条，包括煤炭生产经营、煤炭燃用、煤尘防治、监督管理、法律责任等内容。

（一）关于煤炭清洁利用的定义和监管原则。对于什么是煤炭清洁利用，目前国内没有形成统一的定义，我市现行《办法》也没有作出定义。为便于理解和把握，推进工作的开展，《条例草案》以煤炭生产、加工、经营、储存、运输等环节中的煤尘防治和减少煤炭使用中的污染物排放作为定义的切入点，规定本条例所称的煤炭清洁利用，主要是指采用科学合理的技术和措施，控制或者减少在煤炭生产、加工、经营、储存、运输和使用过程中的环境污染，提高煤炭利用效率（第二条）。

煤炭清洁利用监督管理遵循源头防治、疏堵结合、分级负责、属地管理的原则（第三条）。

（二）关于政府和部门的职责。《条例草案》对政府、部门应当履行的职责分别作了规定：一是规定市、区县人民政府是煤炭清洁利用监督管理的责任主体，镇人民政府、街道办事处配合上级政府和有关部门做好辖区内煤炭清洁利用监督管理工作（第四条）；二是明确了煤炭清洁利用的主管部门和职责。规定市煤炭管理部门是本市煤炭清洁利用的主管部门，具体负责煤炭清洁利用监督、协调、指导和考核工作。规定区县煤炭管理部门或者区县人民政府指定的部门是区县煤炭清洁利用的主管部门，具体负责本行政区域煤炭清洁利用的监督管理工作（第五条）；三是对其他相关部门包括发改、经信、环保、工商、质监等部门的职责作了明确，上述部门主要是配合煤炭清洁利用主管部门,做好煤炭清洁利用监督管理的相关工作（第五条、第三十条等）。

（三）关于煤炭生产经营和煤炭质量要求。《条例草案》加强了在煤炭生产经营和燃用环节中对煤质的要求，一是规定在本市经营、购买、储存和燃用的煤炭，必须符合煤炭质量要求，并禁止销售或进口高灰分、高硫分劣质煤炭（第九条）；二是规定煤炭生产企业必须对其开采的煤炭进行洗选加工，以降低煤炭硫分、灰分，提高煤炭利用效率（第十条）；三是规定煤炭生产企业和煤炭经营企业不得在煤炭中掺杂使假，以次充好。煤炭经营企业和煤炭燃用单位必须对煤炭质量负责，不符合质量要求的，应当拒收或者退回（第十一条）；四是规定煤炭经营企业和煤炭燃用单位必须建立煤炭购销台账，保障煤源的可追溯性（第十二条）。

 (四)关于煤炭燃用监管。煤炭燃用污染物排放，除了与煤炭质量密切相关外，还与煤炭消耗量、煤炭燃用设施以及污染物处理措施等因素相关。《条例草案》对此主要采取以下措施实施监管。一是实行煤炭总量控制制度。由市煤炭总量控制主管部门制定煤炭消费减量替代工作方案，确定煤炭消费总量控制目标，并严格控制燃煤项目审批，逐步削减燃煤消费总量（第十四条）；二是实行煤炭禁燃区制度。规定在煤炭禁燃区内禁止储存、经营和燃用煤炭。煤炭禁燃区范围随着经济社会的发展应逐步扩大（第十五条）；三是实施企业技术升级改造。规定煤炭燃用单位必须采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取其他技术改造措施（第十六条）。规定在用燃煤发电机组必须在规定时间内完成超低排放改造，在用燃煤锅炉和其他燃煤设施必须按时完成清洁能源替代或者技术改造（第十七条、第十八条）。

（五）关于散煤治理。《条例草案》所指的散煤主要是指小锅炉、家庭取暖、餐饮用煤等民用煤。对于散煤的治理，目前采取的措施主要是推广使用洁净型煤和兰炭等清洁煤炭产品，或使用天然气等清洁能源进行替代。《条例草案》将上述经验和做法形成制度固定了下来，规定市、区县人民政府应当加强民用散煤治理，组织制定散煤治理工作方案和奖励补贴政策，推广使用民用清洁煤炭产品、节能环保炉（灶）和清洁能源，减少散煤污染。同时采取政策性引导措施，对生活源直燃煤小锅炉，逐步实施清洁能源置换或者关停淘汰（第十九条）。

（六）关于储煤场建设标准。《条例草案》继续实施储煤场布点规划，按照布点规划的要求控制全市储煤场布局和数量，对于已建成的储煤场，经评估论证符合布点规划要求的，纳入布点规划实施管理（第二十一条、第二十二条）。《条例草案》进一步提高了储煤场建设标准，最大限度地减少煤炭在加工、储存、经营和场内运输过程中的扬尘，并对储煤场封闭及防尘防暴、地面和道路硬化、喷淋防尘、车辆清洗、视频监控等事项专门作了规定（第二十三条至第二十六条）。

（七）关于煤炭部门负责煤炭质量全过程监管。目前，我市煤炭清洁利用监管主要由煤炭管理部门负责，新修订的《大气污染防治法》《山东省大气污染防治条例》等相关法律法规颁布后，给煤炭清洁利用监管带来了一些新情况和新变化，比如，新修订的《大气污染防治法》规定，在煤炭经营环节，煤炭质量主要由工商、质监部门负责监管；在煤炭燃用环节，煤炭质量主要由环保部门负责监管。

为避免多头执法、交叉执法，解决我市现行办法与相关法律法规规定不一致等问题，《条例草案》根据《行政处罚法》关于“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”的规定，以及煤炭部门现行的三定方案，采取法规授权的方式，赋予了煤炭部门煤炭质量全过程监管的职责。

需要说明的是，市煤炭局是事业单位，具备法律规定的具有管理公共事务职能的要件，并且现行三定方案赋予了其煤炭清洁利用的监管职责（包括：负责全市煤炭生产、经营、运输、储存、使用等环节中的煤炭清洁利用监管工作、联合执法工作，具体负责全市的煤炭质检、节能、环保工作等职责）。在设定该项职能时，为慎重起见，市人大法工委、市法制办、市煤炭局专门就这一问题请示了省人大法工委，省人大法工委对此表示支持；我市的编办、环保、工商、质监等部门对此无异议。

（八）其他重点内容。一是针对煤炭经营许可取消后，告知性备案难以执行等问题，依托工商部门“双告知”制度，建立了企业信息查询制度（第二十七条）；二是针对储煤场布局分散、私设乱设储煤场等问题，建立了巡查登记制度（第二十八条）；三是建立了委托检测制度。规定可以委托有资质的第三方对煤炭和民用清洁煤炭产品进行煤质抽样检测（第二十九条）；四是建立了应急处置机制、信息共享机制、联合执法机制（第三十条）；五是建立了企业煤炭清洁利用主体责任制度和违法失信行为公示制度（第六条、第三十二条）；六是根据新修订的《环保法》《行政强制法》等法律法规，加大了处罚措施，包括责令停产停业、按日连续处罚等等，提升了对违法行为的震慑力度（第六章）。